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재정사용 60%가 지방인데 중앙정부 집행권 장악

기사승인 2017.12.14  21:46:16

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- [지방분권 개헌 증평군 토론회] 주제발표 1. 이재은 수원시정연구원장

중부매일과 충북국토균형발전 및 지방분권촉진센터가 공동주관하는 '지방분권개헌' 증평군 토론회가 14일 증평군청 대회의실에서 열린 가운데 이재은 전국지방분권협의회 공동대표가 '왜 지방분권개헌을 요구하는가'란 주제로 지방분권의 필요성과 기본방향을 발표하고 있다. / 김용수

[중부매일 최동일 기자] 1991년 지방의회가 복원된 지 26년, 1995년 단체장이 직선된지 22년이 지났지만 우리나라 지방자치는 강고한 중앙집권체제가 유지되면서 중앙정부와 지방자치단체의 관계는 지배-종속관계를 벗어나지 못하고 있다. 


주민자치권에 바탕을 둔 지방정부가 아니라 중앙정부의 법령에 의해 그 내용과 범위가 규정되는 자치단체에 불과하다.

한국의 지방자치단체에게 부여된 자치사무는 전체 국가사무의 30%에 불과하고, 지방세는 총조세의 20%수준을 크게 벗어나지 못하고 있다.

그러나 실제로 집행하는 권한은 중앙정부보다 더 많다. 이는 실질적인 재정사용액을 보면 총조세의 60%를 지방재정(교육자치재정 포함)이 집행하고 있다.

즉 한국의 지방자치 결정권은 중앙정부가 장악하고 있고, 지방자치단체는 중앙정부가 일방적으로 결정한 사무·사업을 위임사무라는 이름으로 집행할 뿐이다.

이러한 체제를 중앙집권적 분산체제라고 부른다.

게다가 한국의 지방자치는 교육자치와 일반자치가 분리되어 있고, 경찰자치는 실시되지도 않고 있다. 

중요한 사무는 중앙정부의 지방특별행정기관이 직접 집행한다.

1960년대 이후 경제개발과정에서 빠른 성장을 위해 중앙집권화를 추진하고 강력한 권한과 재원으로 성장에 필요한 자원을 동원하고 배분하였다.

이처럼 선진국을 모방하는 추격경제단계에서는 중앙집권체제가 나름대로 효율적이었지만, 이제는 후발국가들의 추격을 받는 탈추격 단계에 놓여 있다.

이러한 단계에서는 개인도 기업도 국가도 변화에 탄력적으로 대응할 수 있는 창의력과 혁신역량이 중요하다. 각 지역이 자율성을 바탕으로 혁신역량을 경쟁할 수 있는 지방분권체제가 선진국으로 도약하기 위한 체제개혁의 핵심이다.

과도하게 집권화된 중앙정부의 조직은 과부하상태여서 더 이상 작동할 수 없는 국가로 변했다.

지방정부는 중앙정부의 규제와 통제로 기능이 마비되어 있다. 정책기능을 발휘할 수 없다.

핵심권한은 중앙정부에 집중되어 있고 지방정부는 중앙정부에 의해 집행의무가 부여된 사무를 처리하는데 행정과 재정을 모두 소진하고 있다.

한국의 지방자치는 중앙정부의 통제범위를 벗어나지 못하고 있는 근본원인은 헌법규정의 취약성에 있다.

지방분권 개헌을 요구하는 이유이다.

문재인 대통령도 우리나라 지방자치의 문제점을 인식하고 2018년 6월 지방선거에서 시민권과 지방분권을 크게 확장시키는 개헌안을 국민투표에 부치겠다고 약속했다.

새로운 지방분권형 헌법에는 전문에서 통일을 대비한 지방분권국가를 지향한다고 선언하고 제1조 3항에서 대한민국은 지방분권국가라는 규정을 포함해야 한다. 또한 기본권 조항에서 주민자치권을 기본권의 하나로 규정하며 이러한 기본권이 제대로 발휘되기 위해서는 주민의 대표인 지방의원에 의한 자치입법권이 명확하게 규정되어야 한다.

자치조직권이나 자치재정권 나아가 자치복지권은 모두 자치입법을 통해 실현될 수 있기 때문이다.

권한배분의 기본원칙으로서 보충성의 원칙을 규정하여 주민의 삶에 직결된 공공서비스는 기초지방정부가 담당하고 순차적으로 이를 보완하는 기능을 담당하도록 해야 한다.

자치재정권에 대해서 국세와 지방세, 그리고 공동세에 관해 규정하고, 지역 간 재정력격차 시정을 중앙정부와 지방정부 상호간의 의무(수직적 재정조정과 수평적 재정조정)로 규정해야 한다.

또한 지방자치단체가 아니라 주민주권에 근거한 지방정부로 설정하고 중앙정부와 지방정부의 관계를 대등한 협렵적 관계로 설정해야 한다. 끝으로 주민직접참정권을 강화하는 기본조항을 설정해야 한다.


최동일 기자 choidi@jbnews.com

<저작권자 © 중부매일 무단전재 및 재배포금지>
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